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关于合议制度实施情况的调研报告

来源:   发布时间: 2015年04月28日

  合议庭作为法院审判活动的基本组织形式,旨在通过集体评议方式,实现成员之间知识与经验的互相补充,最大限度地接近客观真实,预防个人专断,确保司法的公平与公正。面对日新月异的形势变化,伴随着司法改革的逐步推进,合议制度改革亦逐步引起关注。本调研报告以本院2012年以来合议制度运行的实际情况为立足点,以现行司法改革的总体趋势与要求为指引,结合实际工作中出现的问题,提出相应的建议与意见。

  一、适用合议制审理案件的情况

  (一)适用合议制审理各类案件的范围

  2012年至2014年上半年,本院审结刑事诉讼案件804件、民商事诉讼案件5980件、行政诉讼案件18件,以上共计6802件。适用合议制审理的6101件,占全部审结案件的89.69%。其中,刑事诉讼案件适用合议制审理的615件,民商事诉讼案件适用合议制审理的5468件,行政诉讼案件适用合议制审理的18件,各占相应类型案件的76.49%、91.44%和100%。就案件具体类型来看,民商事诉讼案件中,权利义务关系较为明晰的小额民间借贷案件、交通事故案件、买卖合同案件、自然人与银行之间的金融借款案件等多适用简易程序进行审理,其余类型案件一般按合议制进行审理。刑事诉讼案件按照刑诉法关于简易程序适用范围的相关规定,对危险驾驶、交通肇事、盗窃、故意伤害等案件适用简易程序审理,对被告人不认罪或者对适用简易程序有异议的、盲、聋、哑人犯罪、职务犯罪、人数较多的团伙犯罪、有重大社会影响等案件适用合议制审理。行政诉讼案件全部适用合议制进行审理。

  (二)人民陪审员参审情况

  人民陪审员制度作为我国民主政治的一个主要组成部分,自2012年开始,我院加大了人民陪审员的选任与培训,今年又依照上级法院关于人民陪审员“倍增”计划的要求,增选30名人民陪审员,落实陪审员待遇,实现陪审员工作的规范化。2012年至2014年上半年适用合议制审结的6101件诉讼案件中,陪审员参与审理的案件有1599件,陪审率为26.21%,今年上半年陪审率实现了稳步上升,达到43.19%。

  • 合议庭运行的实际做法

  (一)合议庭组成方式

  本院合议庭组成方式主要包括以下两种,一是各审判业务庭内部形成相对固定的合议庭,依据主审法官人选来确定合议庭成员;二是对上级法院发回重审、指令再审及其他特殊案件,采取随机组成合议庭的办法确定合议庭成员。

  (二)审判长确定方式及合议庭成员分工

  审判长作为合议庭的核心人员,负责主持整个审判过程。因审判人员数量较少等因素的制约,本院对审判长没有专门进行公选,合议庭审理案件时主要通过业务庭自定及临时指定审判长,其中业务庭自定的审判长主要是副庭长及个别审判员,庭长参加合议庭时自任审判长。

  根据相关法律规定要求,合议庭实行审判长主持下的合议庭成员分工负责制,这种分工负责贯穿于审判全过程。其中审判长主要负责组织庭前准备、调解,主持整个庭审过程,尤其是在法庭调查及法庭辩论阶段,掌握整个庭审节奏,征求合议庭成员意见,庭后组织合议庭评议、研究、确定最终意见、宣判裁判结果以及文书的把关审核。案件的主审法官主要负责在庭前进行阅卷、提炼案情概要与案件焦点问题形成庭审提纲,在庭审过程中,围绕案件事实及法律适用的问题进行具体询问,庭后进行证据分析,就案件提出处理意见,提交合议庭进行评议,待合议庭确定意见后进行文书的草拟。其他成员主要负责庭审阶段的拾遗补漏,进行补充询问,配合完成庭审,并在庭后评议过程中,就案件的事实认定及法律适用提出自己的意见。

  (三)合议庭运行程序

  合议庭的运行主要体现在以下五个环节,即庭前准备、开庭审理、庭后评议、宣判、文书的起草及签发。这五个环节环环相扣,以确保合议庭成员之间能够协调配合,有效完成整个审判过程。

  在庭前准备阶段,全部合议庭成员先进行阅卷,由主审法官简要提炼基本案情,初步归纳案件审理的焦点问题,向合议庭成员进行阐释说明。其他合议庭成员有不同意见,可提出讨论。如经评议认为确有必要和可能,由审判长组织进行庭前调解及准备工作。在庭审开始前,由主审法官草拟庭审提纲,由合议庭成员进行补充确认,明确庭审重点,为庭审做好准备。在开庭审理阶段,由审判长主持整个庭审过程,控制庭审节奏,由主审法官在法庭调查、辩论阶段就庭审重点进行具体询问,其他人员可进行补充配合,以便最大限度地查明案件事实。审判长在庭审的各个阶段,注意适时征求合议庭成员意见,维持庭审秩序,掌控整个庭审过程。在庭后评议阶段,由主审法官结合庭审过程,进行证据分析认证,提出初步处理意见,交由合议庭进行分析评议。合议庭成员可以就处理意见发表自己的看法,进行讨论补充,以确定最终意见。如遇疑难、复杂案件,合议庭可提出不同意见,提交本院审判委员会进行研究讨论。在宣判阶段,由审判长向当事人宣布裁判结果。在文书的起草及签发阶段,由主审法官按照合议庭评议意见或者审委会意见草拟裁判文书,形成裁判文书拟稿,按照裁判文书的不同类型交由庭长、分管院长、院长进行审核、签发。

  (四)独任庭转为合议庭的条件程序和数量

  2012年至2014年上半年,本院适用独任庭审判的案件,刑事189件,民商事506件,无行政案件。目前独任庭转为合议庭的提出主要依赖于承办法官在审理过程中发现法定不适宜适用简易程序的情形,比如在民事案件审理过程当中发现当事人之间争议分歧较大,事实难以查清等,刑事案件中发现被告人的行为不构成犯罪、被告人当庭翻供等情形。如遇上述情形,则由主审法官提出,经庭长同意后方能转为普通程序,再另行组成合议庭进行审理。此外,民商事案件中,当事人一方或双方就适用简易程序提出异议,且经审查认为异议成立的,也可依前述程序将独任庭转为合议庭进行审理。

  (五)裁判文书的审核签发权限

  为规范法律文书的签发权限,我院特别制定出台了《潍坊市潍城区人民法院关于法律文书签发若干问题的规定》。按照规定要求,审判类裁判文书的签发主体包括院长、分管院长及庭长。其中,由院长负责签发的有:(1)在刑事诉讼中,对被告人进行拘传及采取、变更或解除取保候审、监视居住、逮捕等强制措施的决定书;(2)对妨碍诉讼的当事人、诉讼参与人或其他人予以拘传、罚款、拘留的决定书及提前解除拘留决定书;(3)决定再审、提起再审案件的裁定书;(4)由院长决定是否回避的决定书;(5)缓交、减交或免交诉讼费、执行费的决定。由分管院长负责签发的有:(1)各类诉讼案件(包括刑事、民事、商事、行政)的判决书;(2)除准予撤诉、补正裁判文书笔误之外的各类诉讼、执行案件裁定书;(3)除应由院长签发之外的决定书;(4)协助冻结、扣划存款等通知书;(5)其他经院长授权签发的法律文书。由庭长负责签发的有:(1)准予撤诉、补正裁判文书笔误裁定书;(2)调解书;(3)其他经分管院长授权签发的法律文书。

  规定要求,裁判文书的审核、签发人应当对所审核、签发的裁判文书认真把关。需要由院长、分管院长签发的法律文书,先由庭长审核;人民法庭审理的案件,还需要由民一庭庭长审核。属于庭长审核或签发的法律文书,庭长应在接到法律文书后2个工作日内审核或签发。属于院长、分管院长签发的法律文书,应在接到法律文书后3个工作日内签发。院长、分管院长或者庭长发现报送审核、签发的裁判文书确有问题需要修改、补充的,应当在发现问题后1个工作日内退回案件承办人。如果修改、补充的问题不需要通过再次开庭解决,案件承办人应在2个工作日内修改、补充完毕,按照前述期限规定重新办理审核、签发事项。

  (六)对合议庭的监督考核

  为充分发挥合议制的作用,我院通过各种审判管理措施,为合议庭职能的行使提供保障。

  一是加强制度建设。对涉及合议庭的相关规定进行梳理,制定出台了《审判、执行流程管理规定》、《法律文书签发若干问题的决定》、《审委会研究案件制度》等11项制度,从人员组成、开庭审理、审判执行等各个方面,明确了工作职责和相关标准,以制度建设规范工作流程。

  二是庭审观摩评查。通过对院机关8个审判法庭和2处派出法庭进行科技化升级,安装了开放信息公告系统、高清数字记录系统和庭审直播系统,使之全部具备了开放公告、庭审记录、查询统计、录音录像等功能,并与法院审判管理系统紧密结合,使庭审过程更加公开、透明,可随时通过庭审直播及点播方式检查庭审是否规范,合议庭功能是否充分发挥,有效地提高了合议庭工作的质量和效率。

  三是卷宗评查与审判业务管理系统相配合。每月定期进行卷宗评查,在评查过程中,有侧重地记录审判组织情况、适用程序、人民陪审员参与情况、庭审笔录及合议庭评议笔录内容,对合议制的总体适用情况通过卷宗进行把控,同时对在卷宗中反映出的合而不议等问题进行记录通报。此外,充分利用审判业务管理系统数据统计功能,按月对于合议制适用情况做好数据统计分析,与卷宗评查情况进行对比参照,及时发现问题。

  四是完善人民陪审员制度。我院近年来重视对人民陪审员的选拔、培训。严格按照人民陪审员的任用标准,定期进行培训,以提升人民陪审员的参与意识及自身素质。通过定期与人民陪审员进行沟通交流,不仅确保人民陪审员到庭参审,更要保证人民陪审员真正发挥陪审作用,参与案件庭审,杜绝“陪而不审”现象的发生。

  五是完善评议考核机制。制定出台相关考核办法,细化标准、完善考核方式、强化结果运用,全力打造对部门、个人客观真实、科学有效的工作评价。完善审委会运行机制,对于上级法院发回重审提交审委会研究的案件,要求原审合议庭成员全部到会列席,就原审的情况作出说明,以增加合议庭成员的责任意识。

  三、合议制度的特点

  近年来,为充分发挥合议庭的积极作用,我院不断探索,不断创新,主要在强化合议制度的“合议”层面汲取了许多可借鉴的经验做法,形成了本院合议制适用的特色。

  一是合议庭组成的以老带新互补制。之所以推行案件合议制,原因在于弥补个人知识、经验、思维方式方面的不足,最大程度地减少非理性因素对于案件裁判的干扰,实现裁判的客观化。这种以老带新互补的合议庭组成方式,使得年长法官多年的办案经验与年轻法官的新思想、新知识产生碰撞结合,不仅于案件本身的公正裁决有益,对于法官队伍的传帮带,综合素质的提升亦大有好处。

  二是合议庭成员共同负责制。承办法官负责制的长期存在,为其他合议庭成员的“事不关已”的惰性埋下了隐患。针对这一点,本院强化了“集体负责制”,如有发改、当事人信访案件,逐步改变过去仅由承办法官负责到底的情况,尽可能要求全部合议庭成员均列席说明情况,对于奖惩考核,也逐步探索建立以合议庭为考核单位的机制,以实现合议庭成员间的“荣辱与共”。

  四、合议制度运行中存在的问题和不足

  合议制度自推行以来,为确保司法公正起到了一定的积极作用。但在实际运行过程当中,特别是在民商事审判领域仍存在着许多问题与不足,主要表现在以下两大方面:

  第一,合议庭“形合实独”,合议流于形式的情况仍然存在。《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》第四条规定“合议庭的审判活动由审判长主持,全体成员平等参与案件的审理、评议、裁判,共同对案件认定事实和适用法律负责”,在现实运行过程中,在合议庭成员共同参与、集体决策的表象下,往往是由承办人一人唱独角戏。为案件确定主审法官是多年沿袭下来的做法,其设置的初衷是兼顾办案效率,旨在增强承办法官的责任心。尽管近年来对于合议庭的“合议”作出了强调,完全由承办法官一人完成案件审判的情形也大幅减少。但是,由于承办人承揽了诸如庭前阅卷,组织必要的调查、询问等实质性的审理工作,待案件评议时,一般都是由承办人提出关于事实认定和法律适用的初步意见,其他合议庭成员再围绕该意见进行讨论,提出“同意”“不同意”的结论性意见、或者发表一些与案件本身无关紧要的意见,甚至在一些案件中出现当案卷装订时,再草草补签一份评议笔录的情况。在这样的一种模式之下,承办人的主张就很容易成为了最终的合议庭意见,这样的合议过程也仅仅成为了名义上的合议,失去了合议本身应有的价值。

  第二,合议庭的作用发挥受到多方面阻碍。一是审委会对于案件裁判享有从事实认定到法律适用全方位的决定权,使审委会与合议庭之间形成了一种决策与执行的关系。当案件在合议庭内部难以形成多数表决意见,成员之间碍于各种原因往往不能够进行充分的说理辩论时,就将疑难复杂的矛盾转移至审委会这根强大的“拐杖”,依赖于审委会作出决定。二是庭长、分管院长在案件裁决过程中的行政化色彩一定程度上助长了合议庭成员的惰性心理。案件裁判的层层汇报请示,法律文书的阅处签发等规定无不体现出深厚的行政化色彩,此外庭长、分管院长在文书的签发过程中对案件处理如有不同的意见,承办法官有时会忌于行政职务上的差异而改变原合议庭意见,依照庭长、分管院长的意见进行处理。三是合议庭成员之间的资历差异、考核机制仍关注于主审法官一人等都一定程度上阻碍了合议庭作用的发挥。

  五、合议制现存问题的原因分析

  第一,基层法院案多人少的矛盾是导致合议流于形式的主要原因。基层法院多数面临着司法资源相对匮乏,办案人员压力较大的问题。为了提升各项审判质效,在面对着大量事务性工作的情况下,加重办案人员的工作量成为了应付考核、评比的无奈选择,这样就不可避免得导致了在合议前由承办法官一人审查案情,合议时其他人员只听不议甚至不议的情况的发生。

  第二,现有考核机制的偏失是导致合议制无法有效推进的重要原因。长期以来,法院内部实行案件按人分配,责任到人,承办法官是案件质量的第一责任人。与此同时,在统计办案数量、质量及法官业绩时,都是以人为单位,相应的薪金、奖惩、升迁都与之密切相关,作为合议庭的其他成员即使参与了案件审理,但其工作无法得到切实的体现,长久以来,合议庭成员便不愿过多参与到别人办理的案件中去。

  第三,法官素质的参差不齐是阻碍合议制作用发挥的次要原因。法官本身在年龄、资历、知识水平、办案经验等方面存在差异,尤其是与部分没有任何法律工作经验的人民陪审员之间,虽在一定程度上实现的互补,但不可否认的是这些差异使部分合议庭成员无法真正行使自己的权利,造成了承办法官唱独角戏的局面。

  六、合议制度的改革建议与构想

  现行合议制度存在的上述问题,切实制约了合议庭应有功能的发挥。合议制度的改革,不仅仅要从内部运行机制改革入手,更要建立起切实可行的外部保障激励机制,内外兼行,才能充分体现合议制度固有的机理机能。

  (一)合议制度的内部运行机制的改革

  一是建立科学化的合议庭成员分工。在承办人制度长期存在难以短时间废止的情况下,要从加强合议庭整体意识、强化审判长职能、弱化承办人权限入手重构合议庭的成员分工。强化合议庭的整体意识,行为后果由合议庭来承担,而不再局限于承办法官一人。审判长不再享有实体审理及裁判结果的决定权,将审判长定位至合议庭的组织者或引导者,其职能仅体现在程序上的指导与把控,庭前指导,庭中参与,庭后督促审核,承办人的身份定位为合议庭的代理人,而非代言人。

  二是规范合议程序。在每个合议庭成员的素质有切实保障的基础上,合议制度应有功能的实现还要借助于规范的合议程序、切实可行的操作流程。一要确保共同阅卷的实现。合议庭行使审判权最核心和最集中的表现,就是合议庭评议案件并作出裁判。独立的不受干扰的阅卷,对案情形成个人的主观认识,是进行庭审、讨论评议裁判的基础。二要保证整个审判的全员参与。案情的提炼、焦点的归纳、庭前的准备,开庭审理等各个环节,虽然成员之间分工有别,有主有次,但要在审判长的组织协调下,切实让每个成员对案件的细节都明了于心。三要保证评议意见的充分发表。一方面禁止合议庭成员仅发表表态性意见,要求其必须向合议庭展示自己事实认定的心证过程,法律适用的逻辑推理过程。另一方面在发言顺序上予以规范。尤其是合议庭成员中有年轻法官的,由其先发言,从而避免因为自身的不自信而受到年长法官观点的影响与左右。四要形成裁决意见。经过评议的案件,如有争议与分歧,最终要经过相互的分析论证,形成最终的裁决意见,如有特殊情形至多整合为两个意见。合议庭成员的合议过程要制作全面的评议笔录并由每个成员署名,每名成员都要对自己的意见负责。五要逐步推行评议结果的展示,如许多基层法院开展推行了在裁判文书中载明合议庭成员的不同意见,将合议庭成员的具体意见写入判决书。

  (二)外部激励保障机制的改革

  一是建立监督指导机制。合议制的有效运行,需要各级院领导从认识上予以高度重视,日常工作中可通过笔录的评查、庭审现场的直播,定期庭审的观摩分析等,对于合议制运行过程中的可取经验进行及时的总结反馈,对存在的问题及时查摆改正,促使合议制向良性方向发展。

  二是合议庭成员素养全面提升。合议庭作为一个整体对外行使审判权,能否实现应有的功能,合议庭成员本身的素质或者说法官队伍中每个个体的素质提升对于合议机制的有效运行具有重要意义。要实现这些一方面需要每一名法官自身的意愿与不懈的努力,另一方面需要科学有效的培训、优秀审判经验的传播交流、精品案例的推广与学习等力量的助推,相应的考核选拔评比机制的刺激及相应待遇的有效保障。

  三是理顺好内部行政管理与独立审判的关系。一要明确合议庭审判案件的权限来源于法律的授权,而非行政上的领导与管理。院长、庭长与合议庭的行政领导关系仅能够体现在对合议庭的指导或监督。作为院长、庭长有义务、有责任保障合议庭独立依据事实和法律形成独立意见的权力。二要谨记法官之间在审理案件中的平等性,不因职务、年龄、资历的差异而有高低贵贱之分,非合议庭成员无权改变合议庭合议的结果。三要对于庭长、分管院长的裁判文书签发予以规范,弱化行政色彩,原则上庭长、分管院长不提出案件的具体处理意见,仅就案件本身值得商榷之处提出参考性建议,具体的讨论、评议仍由原合议庭负责。

  四是完善审委会运行机制。尤其是在审委会的决策范围上予以限制,原则上使审委会对法律适用问题进行研究决定,而在证据的考量、事实的认定方面交由合议庭决定,从而打破合议庭对于审委会的依赖可能性,促使合议庭积极性的提升。

  五是完善考评机制。一方面对承办法官工作量统计标准,逐渐从完全按照主审数量中抽离出来,转为参与审理数量。同时依据是否主审进行适当的比例调配,在保证对审判人员的劳动成果予以充分肯定的基础上实现合议庭内部良性的利益分配,提高成员参与合议的积极性。另一方面,对于错案追究的主体,不再局限于主审法官一人,逐步实现由合议庭成员共同负责。这样激励与追究机制并举,有助于增强合议庭成员之间的团体意识,从而充分发挥合议庭的集体力量。

  (作者:审管办    王志永、王羽)

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